3 Kasım seçimlerinin ardından işbaşına gelen 58. hükümetin, icraatlarını yürütebilmek için gerekli gördüğü kimi bürokrat atamalarının, Cumhurbaşkanı tarafından geri çevrilmesi, dikkatleri yeniden ülkedeki gerçek iktidar sahiplerine, gerçek güç odaklarına çevirdi. AKP örneği, bu ülkede bir partinin Meclis'e girip, hükümeti tek başına kurabilmesi durumunda bile, "iktidar"a ulaşabilmesinin, muktedir olabilmesinin ne kadar güç olduğunu göstermektedir. Hükümetin kendi program ve icraatlarını uygulamada başarılı olmak için öngördüğü ve çok kere aynı bakanlık bünyesinde çalışanlar arasından bir tercihte bulunmak şeklinde tezahür eden bürokrat seçimi dahi engellenmeye çalışılabiliyorsa iş vahim demektir.

Özellikle de Cumhuriyet tarihinde Tek Parti iktidarının sona erip DP'nin iktidara geldiği 1950 yılı ve sonrası, bürokrasiyle siyasiler arasındaki çekişmelerin, tartışmaların ve kavgaların da alenileştiği, büyüdüğü yıllar oldu. 1950'lere kadar büyük oranda siyaseti ve toplumu biçimlendiren bürokrasi, bu yıllardan başlayarak gelişen, değişen yeni şartlara ayak uydurmakta güçlük çekti. İktidarı "halk temsilcileri" ile paylaşmak ağırlarına giden Tek Parti zihniyetinin devleti kuşatan, onun imkanları üzerine çöreklenen kadrolarının seçimle işbaşına gelen hükümetlere karşı alerji duymaları başta kendi çıkar ve imkanlarına halel gelmesi endişesinden, sonra da elitist ve batıcı tutum ve davranışlarından kaynaklanmıştır.

Fransızca kökenli olan bürokrat sözcüğü Larousse ansiklopedisinde "büro memuru" anlamındadır. Bürokrasi ise sözlükte: 1- Vazifeliler; belli bir kademelenme (hiyerarşi) ile dizilmiş vazifeliler, memurlar. 2- Bir işin karmaşık bir şekilde, vakit ve emek israfına yol açarak yürütülmesi, kırtasiyecilik. 3- Memurların meydana getirdiği sosyal grup. 4- Bürokratların hakimiyeti anlamlarına gelir. (M. Doğan, Büyük Türkçe Sözlük.) Bu yazıda 4. anlamı esas aldığımızı belirtmeliyiz.

Daha eskiden ise "bürokrasi" ifadesi yerine "kırtasiyecilik"; bürokrat yerine ise "memur" ya da "kalem efendisi" denildiğini öğreniyoruz. Devletle halk arasındaki ilişkiler karmaşıklaşıp, giriftleştikçe bürokrasiye olan ihtiyaç da bürokrasinin gücü de artar olmuştur. Bu yapılanmanın lonca benzeri bir yapılanma olduğunu hatta bunun bir tür "kast" sistemine dönüştüğünü rahatlıkla söyleyebiliriz. Bu, dışarıya kapalı, halktan kopuk, devletin gerçek sahibi psikolojisiyle donanmış özel ve seçkin grubun 1950 sonrası arasına "sızma"lar olmuşsa da hala üst düzey bürokratların sistemi kast görüntüsü vermeye devam etmektedir. Dışişleri bürokrasisinde -tüm hükümet değişikliklerine rağmen- batıcı ve İsrail yanlısı kimselerin egemen olduğu iddiası bu çerçeve içinde değerlendirilmelidir. Kendisi de uzun yıllar bürokrat olarak çalışmış ve CHP taraftarı olan Erhan Bener'in bir bürokrat arkadaşının söyledikleri ilginç olmalıdır: "Maliye Bakanlığı'nda yükselmek için ne gerektiğini biliyor musun? Beş (M) sertifikasına sahip olman gerek. 'O da nedir üstad?' dedim. Önce iki (M) yani Mülkiye Mektebi (Siyasal Bilgiler). Sonra iki (M) Maliye Müfettişi. Beşinci (M) ise Masonluk." (Erhan Bener, Bürokratlar, c. 1, s. 200, Kültür Bakanlığı Yayınları)

Cumhuriyet hükümetlerinin hemen hemen bütün başbakanlarının asker ya da sivil bürokrat kökenli oldukları ortadadır. Bürokratlar, yasaların, kararname, tüzük ve yönetmeliklerin uygulayıcısı olarak gidişattan, sonuçlardan hükümet yetkilileri kadar sorumlu kimselerdir. İşbaşındaki bir hükümetin böylesine sorumluluğa ortak kimseleri (bürokratları) tercih etme, seçme haklarından daha doğal bir şey olabilir mi? Bürokratları atayamayan, onlara söz geçiremeyen bir hükümetin hükmetmesi de söz konusu edilemez. 27 Mayıs darbesi sonrası görülmüştür ki DP hükümeti çevresinde bulunan pek çok bürokrat gizliden gizliye cuntacılara ve CHP'ye çalışmış, DP hükümetini işlevsiz kılmak için ellerinden geleni yapmışlardır. (Erhan Bener, Bürokratlar, c, 2, s. 98, Kültür Bakanlığı Yayınları)

Yönetim Seçilmişlerde mi. Atanmışlarda mı?

Yukarıdaki soru özellikle 28 Şubat süreci sonrası gündeme gelen olaylar sonrasında daha net cevaplanır olmuştur. Bakanlar Kurulu toplantıları neredeyse sembolik bir hal arzederken, MGK toplantıları siyasetin biçimlendirildiği, yapıldığı yegane adrese dönüşmüştür. Yine Demirel'den sadır olan "MGK devlettir." vecizesi de durumu anlamamıza yardımcı olmaktadır. O halde rahatlıkla denilebilir ki ülkede iki yönlü, iki odaklı bir yönetimin varlığı söz konusudur. Bir tarafta halkın seçerek işbaşına getirdiği ve Meclis ile temsil olunan siyasiler, diğer tarafta da atanmış memurlar yani bürokratlar... Her ne kadar çoğu kez atamanın merkezi yeri, noktası olarak Meclis gözüküyorsa da bürokrasi atamalarının Meclis tablosunu birebir yansıttığı söylenemez. Bunun pek çok nedeninin yanı sıra devletin yürütme, uygulama kurullarında yer alan ve yaklaşık iki yüz yıldır süren kadrolaşma ve kurumlaşma çabalarının meydana getirdiği bürokrat tipi, kimliği Meclis'te temsil edilen "ortalama" devlet adamı görüntüsünden birçok yönü ile ayrılır. Bu; batıcı, halka karşı soğuk ve mesafeli bir tavrı kendisinin esas duruşu olarak bellemiş Cumhuriyet bürokratının aldığı eğitimin sonucudur. Yani bürokrat seçiminde daha doğru bir ifade ile atamasında eldeki mevcut imkanlar değerlendirilecek olduğundan bu atamaların yapılacağı kurumlardaki yetişmiş insan unsurunun baskın karakteri -özellikle de 1950'ye kadar- batıcılık olduğundan devleti, resmi tutumun ve ideolojinin dayatmaları dışında idare etme imkanları da otomatikman ortadan kalkmıştır. Bugün dahi pek çok kurumun bürokratı durumundaki kişilerin hala Tek Parti despotizminin şekillendirdiği zihniyeti taşıdıkları ortadadır. Bu ise, seçilmiş iktidarların uygulamalarını sınırlayan, icraatlarını zorlayan bir açmaza işaret eder.

Bürokrasi Çeşitlemeleri

Bürokrasiyi; atanmış devlet memurlarını, kamu görevlilerini sivil olup olmadıklarına göre: Askeri ve sivil bürokrasi şeklinde tasnif edebileceğimiz gibi; atama ve göreve getiriliş durumlarına göre de: Meclis'in doğrudan atadıkları, Meclis'in bir başka kişi ve kurumla birlikte atadığı ya da Meclis'in dolaylı olarak atadığı bürokratlar olarak da ayırabiliriz. Yine yaptıkları işin önemine göre de bürokratları gruplandırmak mümkündür: Büro çalışanları ve üst düzey bürokratlar gibi.

Ayrı Dünyalar

Bürokrasinin en önemli özelliği yer yer değindiğimiz gibi kapalı devre çalışma görüntüsü içinde, adeta bir kast sistemine dönüşmüş, halka tepeden bakma tavırlarını içselleştirmiş, büyük oranda batıcı, laik ve Kemalist ideoloji taraftarı kimselerden teşekkül etmesidir. Devletin sahipleri olma düşüncesi, onları sanki ev sahibi psikolojine ve tavrına itmiş; halka da evin hizmetçisi muamelesini uygun görür olmuşlardır.

Oluşturdukları kurumların ve kuralların halkı terbiye edici içerikte ve düzeyde oluşu bu durumla ilgilidir. Halktan kopukturlar. Özel mekanlarda, mahallerde yaşarlar. Muhitleri Ankara'da Çankaya, İstanbul'da Kadıköy, Nişantaşı gibi "seçkin" yerlerdir. Oturdukları binalar yoksul halkın kıt imkanlarının ve vergilerinin neticesinde yaptırılan lojmanlardır. Bu yerlerde düşük kiralarla oturup halka efelenmeyi birinci vazife addederler. Ankara Ticaret Odası'nın (ATO) araştırmasından; lojman saltanatının hangi düzeyde seyrettiğine ilişkin şu örnekleri sıralayabiliriz: Jandarma Genel Komutanlığı 11.411, Milli Savunma Bakanlığı 56.163, Sahil Güvenlik Komutanlığı 201, Emniyet Genel Müdürlüğü 35.024, TBMM 1.028, Cumhurbaşkanlığı 375, Sayıştay 561, Anayasa Mahkemesi 39, Başbakanlık 503, DPT 180, Danıştay 107, Yargıtay 178, Adalet Bakanlığı 5.763, Dışişleri Bakanlığı 381, Milli Eğitim Bakanlığı 53.848, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı 5.507. Başka kuruluş ve kurumların elinde bulunanlarla bu sayı toplam 335 bini bulmaktadır...

Yine bürokratlarımızın özel ve ayrıcalıklı eğlenme ve dinlenme haklan da "sosyal tesisler" tarafından sağlanır. Bunların toplam sayılarının ise 4 bine yakın olduğu bilinmektedir, özel muhitlerde yaşayan, özel binalarda oturan, özel dinlenme ve eğlence yerleri bulunanların özel makam arabalarına bindikleri ve özel alışveriş yerlerine uğradıklarını da eklemeliyiz. Böyle yaşayanların halkın sıkıntılarına, dertlerine çare olmaları, çözüm bulmaları bir tarafa; halkı tanımaları ve anlamaları bile mümkün olamaz.

Şimdi bürokrasi tasnifimize geri dönecek olursak işe askeri bürokrasiden başlayabiliriz.

Askeri Bürokrasi

Şüphesiz bürokrasinin en etkili ve yetkili kesimi askeri bürokratlardır. Askeri bürokrasinin tepe örgütü ise MGK'dır. Her ne kadar MGK tümüyle askeri yetkililerden oluşmuyor olsa da asker etkinliğinin tecessüm ettiği en üst organ olarak gözükmektedir. Yürütme, yasama ve yargı üzerindeki etkileri tartışma bile götürmez. MGK, geniş kapsamlı görev alanı ve direktif nitelikli kararlarıyla bir çeşit siyasal organ niteliğindedir.

İlk olarak 1961 Anayasası ile yasal dayanağı tesis edilen söz konusu kurul, 1971 'deki Anayasa düzenlemesiyle tahkimatını kuvvetlendirmiş; 1982 Anayasası ile de askeri vesayetin darbeler olmaksızın da her daim sürdürülebilir hale getirilebilmesi için ilgi, kapsam ve etkinlik alanını genişletmiştir.

MGK'nın görevi, 1961 Anayasası'nda Bakanlar Kurulu'na "yardımcılık" iken; 1971 yılında "gerekli görüşleri tavsiye"ye dönüşmüş, 1982 Anayasası'nda ise ifade emir tonlu bir içerik kazanarak "bildirir" şekline bürünmüştür. Bu bildirimin "Bakanlar Kurulu'nca öncelikle dikkate alınması" da Anayasa'nın 118. maddesine dercedilmiştir.

Yine askeri bürokrasinin YAŞ, Askeri Yargıtay ve Genelkurmaylık gibi atama yoluyla işbaşına getirilen etkili kurum ve kişileri söz konusudur. Bunlardan YAŞ'ın verdiği kararların temyizinin olmayışı, sivil ve demokratik olma iddiaları ile açıkça çelişmektedir.

Sivil Bürokrasi

Halkın gözünde bürokrasi, devletin "becüş" yüzü, soğuk elidir. Devlet adeta bürokrasi ile somutlaşır, onunla eşitlenir. Halkın en fazla ilişki kurduğu bürokratik kesim de bu başlık altında değerlendirilecek olanlardır. Sivil bürokrasiyi yaptıkları işin çeşidine göre dörde ayırabiliriz:

1- Siyasi bürokrasi; üst düzey devlet memurlarından oluşur, a- Bakanların, bakanlık bürokratları arasından seçtikleri kamu görevlisi statüsündeki müsteşarlar. (Her bakan bir müsteşar seçebiliyor.) Müsteşar yardımcıları ile (sayıları beşe kadar çıkabilir) danışmanlar, müşavirler, müdürler ve daire başkanları gibi halkın seçimle işbaşına getirdiklerine "yardımcı" olması gereken memurlardan oluşmaktadır, b- Vali, kaymakam gibi yöneticiler ile emniyet müdürleri de atama yolu ile işbaşına getirilen sivil bürokratlardandır. Şüphesiz bu kimselerin çoğunun sivilliği elbiselerine göredir, zihniyetlerine göre değil...

2- Hukuki bürokrasi, a- Hukuki bürokrasinin en dikkat çekici kurumu Anayasa Mahkemesi'dir. Anayasa'nın 146. maddesinde belirtilen esaslara göre oluşturulan mezkur mahkemenin üyeleri; Cumhurbaşkanı, Yargıtay, Danıştay, Askeri Yüksek İdari Mahkemesi ve Sayıştay tarafından atanır. Anayasa Mahkemesi'nin -pek çok bürokratik kurumda olduğu üzere- tesisinde ve seçiminde Meclis'in etkisi hemen hemen hiç yoktur. Meclis'in seçtiği Cumhurbaşkanı'nın bu ve benzeri kurumlardaki yetkilerini Meclis'in dolaylı etkileri bağlamında görmekse iyimser ve mübalağalı bir duruma işaret eder. İlk olarak 1961 Anayasası ile gündeme gelen Anayasa Mahkemesi, yasaların yorumlanma işini Meclis'ten alarak kendi bürokratik uhdesinde toplamış ve sistemin bekasını güvence altına alma girişimi olarak tebarüz etmiştir, b- Yargıtay ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı; adli mahkemelerin son inceleme yeri olan Yargıtay'ın üyeleri de atama yoluyla, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nca seçilir. Bu seçim üzerinde de halkın ve Meclis'in etkisi gözükmez. Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ise oluşturulan bu kurulun üyeleri içinden Cumhurbaşkanı'nca atanır, c- İdari mahkemelerin verdiği kararların son inceleme yeri olan Danıştay'la; genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetleyen Sayıştay da hukuki kurumlar olarak anılmalıdır. Bunlardan Sayıştay'ın görece daha sivil görüntü taşıdığı ve Meclis ile ilişkilerinin onu, sivil inisiyatiften uzak diğer hukuki bürokrasiden ayırdığını söyleyebiliriz. Belki de bu yüzden Anayasa'nın 160. maddesinde Sayıştay ve Danıştay arasındaki uyuşmazlıkta bürokratik yalıtılmışlığı daha belirgin olan Danıştay'ın kararlarının esas alınması hükme bağlanmıştır, d- Devlet Denetleme Kurulu; Anayasa'nın 108. maddesine göre idarenin hukuka uygunluğunun sağlanması maksadıyla oluşturulan bu kurul da Cumhurbaşkanına bağlı olarak çalışır. Dikkat çekici bir husus olarak Silahlı Kuvvetler ve yargı organları, Devlet Denetleme Kurulu'nun görev alanı dışında tutulmuştur! Bu kuruluşun seçiminde de halk tercihinin somut ifade yeri olan Meclis'in etkisi gözükmez, e- Hakimler ve Savcılar Yüksel Kurulu; hukuk bürokrasisi üzerinde Meclis'in tek söz sahibi olduğu (etkili olduğu değil!) kurul burasıdır. Şöyle ki, kurula Adalet Bakanı başkanlık eder. Bakan müsteşarı da tabii üye olarak görev alır. Kurulun çoğunluğu oluşturan diğer üyeleri ise Yargıtay ve Danıştay Genel Kurulları'nca önerilir ve atamayı burada da Cumhurbaşkanı yapar. Esasen bu kurumun oluşturulmasında da bürokrasinin/atanmışların açık ara önde olduğu hemen göze çarpar, f- Yine, hukuk bürokrasisi İçindeki 15 Mart 1973 tarihinde Anayasa'ya yerleştirilen DGM'lerin varlığı da hukuki süreçlerdeki sivil yargılamaların "yetersizliği"ne, takviye olarak askeri bir tahkimat görüntüsündedir. g- Son olarak, üyelerini Yargıtay'ın ve Danıştay'ın belirlediği ve seçim işleriyle iştigal eden yargı kurulu olarak Yüksek Seçim Kurulu'nu da zikredebiliriz.

3- İktisadi bürokrasinin ilgi alanında ise; DPT, Özelleştirme İdaresi, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı, Türkiye Kalkınma Bankası Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü, Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası Başkanlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, Ziraat Bankası Genel Müdürlüğü, Türk Halk Bankası Genel Müdürlüğü ve Gümrük Müsteşarlığı gibi birçok iktisadi kurum ve kuruluşun bulunduğunu söyleyebiliriz. Bu kuruluşların doğrudan Meclis'le irtibatlı oldukları ortadadır. Herhangi bir hükümetin bu alanlara dönük atamalarının önünün alınma girişimleri doğrudan hükümet çalışmalarını akamete uğratma isteği olarak okunmalıdır.

4- Eğitim bürokrasisi: a- Üniversiteler; 1961 Anayasası'nda bir kamu kuruluşu olarak zikredilen üniversitelerin "bilimsel ve idari özerkliğe sahip" oldukları vurgusu vardı. 1971'deki Anayasa düzenlemelerinde ise bu özerklik, "devletin gözetim ve denetim hakkına ve üniversite organlarının sorumluluğu" şartına bağlanmıştır. 1982 Anayasası'nda ise (mad. 131, 132) yüksek öğrenim tam bir bürokratik kuruma dönüştürülerek YÖK ihdas edilmiştir. 1961 Anayasası, üniversitelerin kendileri tarafından seçilen organları eliyle yönetilmesini hükme bağlarken, 1982 Anayasası "atama" yolunu getirmiştir. Buna göre rektörler Cumhurbaşkanı'nca, dekanlar ise YÖK tarafından "atanır". YÖK'ün oluşturulmasındaki yetkili kurumlar ise şöyle sıralanmıştır: Üniversiteler, Bakanlar Kurulu ve Genelkurmay Başkanlığı... Bilimsel (!), çağdaş (!) ve özgür (!) ' ek Öğrenim Kurumu'nun üyelerinin seçimine karar verecekler arasında Genelkurmay Başkanlığı'nın da bulunması eğitimin mahiyeti ve niteliği hakkında yeterli bir fikir veriyor olmalıdır. Burada da atamayı Cumhurbaşkanı, kendisine önerilenler aracından birini tercih ederek yapmaktadır, b- TRT, RTÜK ve Diyanet işleri Başkanlığı gibi kurum ve kuruluşlar da yine bürokratik yapılanmanın Anayasal teminat içine soktuğu ve Meclis etkilemelerine karşı "dayanıklı" kıldığı resmi ideoloji borazanlığı rolüne sokulmuş kurumlar ve kuruluşlar olarak anılmalıdır. Bununla birlikte hükümetlerin buradaki bürokratlar üzerindeki tercih ve etkileri daha imkanlı gözükmektedir.

Etkili ve Yetkili Bir Kurum Olarak Cumhurbaşkanlığı

Türkiye'deki yönetim yapısının kuşkusuz en önemli organlarından birisi de Cumhurbaşkanlığı'dır. Özellikle 1982 Anayasası, Cumhurbaşkanlığı'nı daha güçlendirici düzenlemeler getirmiştir. Bunlardan yasama ile ilgili olanları arasında; kanunları tekrar görüşülmek üzere TBMM'ye geri göndermek, Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halk oyuna sunmak, kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin TBMM iç tüzüğünün tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasa'ya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açmak... Özellikle bu son durumu, Anayasa Mahkemesi ve Cumhurbaşkanlığı arasındaki uyum ile birlikte ele aldığımızda, yasa, tüzük vb. çıkarmanın ne denli güç olduğu da anlaşılmış olur. Hele de statükoyu rahatsız edecekse...

Cumhurbaşkanlığı'nın yürütme ile ilgili görevleri arasında ise; Başbakan'ı atamak ve istifasını kabul etmek, Başbakan'ın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek, Genelkurmay Başkanı'nı atamak, kararnameleri imzalamak, Devlet Denetleme Kurulu'nun üyelerini ve başkanını atamak, yine bu kurula inceleme, araştırma ve denetleme yaptırmak, Yüksek Öğretim Kurulu üyelerini seçmek, üniversite rektörlerini seçmek, Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Başsavcı Vekili'ni, Askeri Yargıtay üyelerini, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmek gibi pek çok görevleri vardır.

Bugün AKP hükümeti karşısında bütün yetkilerini seferber eden Cumhurbaşkanının tutumu, "hukuki denetleme" hakkını kullanmak isteğinden ziyade, bürokrasinin ideolojisine sahip ve onun temsilcisi rolüyle halkın eğilimlerine karşı koyma girişimleri olarak anlaşılmaktadır. Meclis'teki muhalefetin bile onayladığı yasa düzenlemeleri teklifi karşısındaki olumsuz tutumunu başka türlü izah etme imkanı gözükmemektedir. Basında askerlerin sözcüsü konumuyla arz-ı endam eden kimilerinin dediği; "şimdilik gidişattan askerler rahatsız değil, çünkü Cumhurbaşkanı var" sözleri de ulaştığımız hükmü teyid ediyor mahiyettedir.

Sonsöz

Bürokratik ideolojinin halk iradesine ve tercihine "oynamak" için açtığı alan ortadadır. Meclis üzerinde tam bir kuşatma görüntüsü arzeden bu ideolojinin ve mensuplarının yetkileri ile orantısız olan sorumlulukları ise ayrı bir sorundur. Statükoyu ve resmi ideolojinin amentülerini, bırakın değiştirmeyi tartışmaya bile imkan bırakmayan bir kıskacın içinde, yürütmenin, yasamanın ve yargının bağımsızlığı ile güçler ayrılığı ilkesinin varlığı ise gülünç bir iddia olmanın ötesine geçememektedir.

Bürokrasi, hayatın bütün alanlarını tek bir merkezden düzenleme sevdasından vazgeçmediği ve halka güvenmediği müddetçe bir arpa boyu bile yol alınamayacaktır. İçerideki bürokratik ideoloji taraftarlarını geriletmenin şimdilik en etkin yolu olarak öne çıkan AB kriterleri ise muhalif ve müslüman kitleler için "taşıma su" mesabesinde ve mesafesinde gözükmektedir.